Por Claire Melamed Jefa del Programa de Crecimiento, Pobreza y Desigualdad del Overseas Development Institute (ODI) y Paul Ladd, Jefe del Equipo para la Agenda Post-2015 de la Oficina de Políticas de Desarrollo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)[1]
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Al igual que los ODM, un nuevo marco para el desarrollo debe cumplir una doble función[2]. Por un lado, debe crear un consenso global que permita dirigir la actuación política y los recursos hacia un conjunto de prioridades para la acción. Por el otro lado, debe permitir monitorear los progresos en el cumplimiento de estas prioridades. Tanto el Panel de Alto Nivel como el Grupo Abierto de Trabajo concuerdan en que esta agenda tiene que incluir objetivos de desarrollo humano y de sustentabilidad ambiental. De acuerdo con esto, debe crear incentivos para terminar con la pobreza extrema, formular una ruta de acción para el logro de una mejor calidad de vida para todos y asegurar que el progreso humano se desarrolle dentro de los límites planetarios. Este artículo sugiere ciertos criterios respecto de cómo estas aspiraciones pueden materializarse en diferentes sectores. Se propone formular un conjunto de objetivos que constituyan una agenda para el desarrollo verdaderamente integrada:
- Satisfacer las necesidades y derechos de la población mundial más pobre: Ciertos objetivos de desarrollo humano pueden lograrse con un mínimo impacto en la sustentabilidad ambiental. La educación y el acceso a la salud, el imperio de la ley, el aseguramiento de libertades políticas y la expansión de los ingresos hasta un nivel mínimo, son centrales para erradicar la pobreza y pueden lograrse con impactos mínimos sobre los recursos globales. Los resultados definidos en este conjunto de objetivos serían principalmente de desarrollo humano. Las alianzas involucrarían sobre todo asistencia técnica y transferencia de conocimientos y recursos.
- Promover una prosperidad sostenida para todos: Otros objetivos de desarrollo humano igualmente importantes para la erradicación de la pobreza y el logro de una creciente prosperidad para todos, implican un mayor impacto sobre el uso de los recursos globales. Debiese ser posible proveer a la población más pobre de alimentos, energía y agua sin consecuencias ambientales significativas. Sin embargo, el escenario es distinto en el caso de la clase media global en expansión. Se requieren nuevos enfoques de producción y consumo de querer satisfacer sus necesidades en estas áreas sin traspasar con ello los límites planetarios. Con el fin de asegurar que el progreso siga siendo posible a futuro, la sustentabilidad ambiental debe asegurarse desde el principio. Los efectos que se esperan de estos objetivos son el incremento del desarrollo humano y un uso más eficiente y sustentable de los recursos. Estas son las llamadas “triple-win” policies. Las alianzas necesarias para su cumplimiento involucrarían flujos de conocimiento y recursos. Éstos estarían orientados al incremento del desarrollo humano y al uso sustentable de los recursos. Junto con esto, se requeriría de compromisos de parte de todos los países para reducir su propia utilización de recursos naturales con el fin de liberar un “espacio ambiental” en el que otros puedan crecer.
- Asegurar las posibilidades de progreso en el futuro: una tercera categoría de objetivos sobre la que debiera lograrse un consenso es aquella que se orienta hacia la protección de los recursos planetarios. Esto se hace necesario en la medida que de éstos depende el progreso en cualquier parte del mundo. Su importancia es por demás crítica para la prosperidad sostenida de esta y las futuras generaciones. Los efectos que se esperan del logro de estos objetivos refieren principalmente a la defensa de los bienes públicos globales y a la protección de los límites planetarios clave. Las alianzas involucrarían compromisos conjuntos para promover el uso sustentable de los recursos naturales y su distribución equitativa.
La selección de objetivos de la agenda post-2015 dependerá de un proceso de negociación política entre los gobiernos. Ésta estará fundada en las opiniones y aspiraciones de personas de todo el mundo que se expresarán en diferentes consultas. Es muy probable, aunque no del todo seguro, que la nueva agenda cubra una combinación de estos tres tipos de objetivos. Cualquiera sea la lista final, las metas y objetivos que eventualmente se escojan representaran diferentes aspiraciones para el desarrollo humano y estarán determinadas por distintas amenazas y desafíos ambientales. Esto dará lugar a alianzas globales de distintos tipos, todas ellas necesarias para su implementación.
Satisfacer las necesidades y derechos de la población mundial más pobre
Una primera categoría de objetivos para el desarrollo humano incluye aquellos que pueden alcanzarse con mínimos impactos sobre la sustentabilidad ambiental. Algunos servicios tales como la educación y la salud, la provisión de libertades políticas o la expansión de los ingresos hasta un nivel mínimo, son centrales para erradicar la pobreza y pueden lograrse con un mínimo impacto sobre el uso de los recursos globales. Esta lista corresponde al “piso social” identificado por Kate Raworth de Oxfam en el influyente artículo en el que propone una noción de límites planetarios y sociales representados gráficamente en un espacio en forma de dona que contiene un “piso” social y un “techo” planetario, entre los cuales la humanidad tendría que repartir sus recursos para lograr resultados de desarrollo humano (Raworth, 2012).
Además de todas las ideas que circulan sobre nuevos temas y maneras de pensar en los objetivos, es importante tener en cuenta que las necesidades humanas básicas sobre las que se basan los ODM no han desaparecido (UNDG, 2013). Queda claro, a partir de la encuesta My World, que la educación y la salud se ubican consistentemente entre las prioridades más altas de la población de países de ingresos bajos. Éstas, junto con oportunidades laborales y redes de protección social, son esenciales para asegurar ingresos más altos. Educación y salud accesibles y de calidad, junto con una red de protección conformada por programas de transferencias monetarias, han sido centrales en las políticas de inclusión y contra la desigualdad de casi todos los países de altos ingresos y, crecientemente, de los de ingresos medios. En el contexto post-2015, probablemente se sumarán seguridad personal y participación política como aspiraciones claves de la población pobre y como un componente central de la lucha contra la pobreza.
Para avanzar en estos temas, los gobiernos de los países de ingresos bajos y medios tendrán que tomar decisiones orientadas o bien a la provisión de estos servicios, o de otras oportunidades necesarias para el cumplimiento de las metas planteadas. En el caso de algunos países de bajos ingresos, estarían además involucrados los socios para el desarrollo quienes tendrían la responsabilidad de contribuir con recursos y conocimiento. Es aquí donde las alianzas en torno a los flujos de ayuda oficial y otros temas de financiamiento para el desarrollo serán clave. En la formulación de los objetivos de esta categoría, tendrán que considerarse las lecciones aprendidas de las experiencias más exitosas de erradicación de pobreza de los últimos años. La mayoría de estos ejemplos proviene de países de ingresos medio: Brasil y México, por ejemplo, son pioneros en programas de transferencias de ingresos de gran escala, mientras que China e India lo son en el desarrollo de sistemas de salud de cobertura universal.
Existe un vínculo entre estos objetivos y el medio ambiente: la salud de los individuos, por ejemplo, puede verse afectada por enfermedades cambiantes causadas por el cambio climático o por prácticas destructoras del medio ambiente como la contaminación ambiental. Más que una razón para incluir cada uno de estos temas en la formulación de cada objetivo, este es un argumento para formular un marco coherente que considere los asuntos ambientales. Si bien ninguna política puede ser ambientalmente neutra, estos objetivos pueden lograrse hoy o en el futuro con escaso impacto sobre el uso de los recursos. Es por lo tanto adecuado que las metas e indicadores de este tipo de objetivos se enfoquen sobre todo en los objetivos de desarrollo humano y las alianzas necesarias para lograrlos.
Objetivo modelo:
Definir un resultado de desarrollo humano (una formulación posible sería “reducir a cero” o “mejoras en los resultados de desarrollo humano de todos los países”) para cada objetivo.
- Metas de resultados especificando qué aspectos del objetivos debiesen lograrse en qué momento (e.g. calidad y acceso en el área de educación, servicios y enfermedades en el área de la salud, ingresos por día en el área de ingresos). Podrían incluir metas de igualdad incluyendo la igualdad de género.
- Metas de alianzas posibles para obtener las contribuciones necesarias para el cumplimiento del objetivo (e.g. finanzas para el desarrollo, cambio de políticas a nivel global, alianzas público-privadas, transferencia de conocimientos y cooperación sur-sur).
- Indicadores apropiados para monitorear el progreso en el cumplimiento de estas metas (e.g. estancamiento para las metas de salud, resultados del aprendizaje para las metas de educación, $1.25 o $2 diarios para las metas de ingreso, ayuda externa como porcentaje del PIB para las contribuciones globales a cada meta).
Las áreas cubiertas por este tipo de objetivos podrían ser: salud, educación, redes de protección social, seguridad personal, participación política.
Promover una prosperidad sostenida para todos
Hay otros objetivos de desarrollo humano igualmente importantes para la erradicación de la pobreza y el logro de una creciente prosperidad para todos, que implican un mayor impacto sobre el uso de los recursos globales. Proveer a la población más pobre de alimentos, energía y agua debiese ser posible sin consecuencias ambientales significativas. Pero satisfacer las necesidades de una clase media global en expansión sin traspasar con ello los límites planetarios, requeriría de nuevos enfoques de producción y consumo. Habría que formular vías sustentables para el logro de estos objetivos desde el comienzo.
Esta segunda categoría contiene las áreas en las que los objetivos de desarrollo humano y de sustentabilidad ambiental se cruzan más estrechamente. Si estuvieran formulados correctamente, todos los países experimentarían los cambios que estos objetivos buscan promover aunque de maneras muy distintas. Es en este punto donde los objetivos de aumentar los recursos usados por algunos y reducir los utilizados por otros, pueden confluir en uno.
Existe una sobreposición entre esta categoría y la anterior. En efecto, en virtud del bajo nivel inicial de consumo de recursos globales, la satisfacción de las necesidades de los más pobres en prácticamente cualquier objetivo de desarrollo humano podría lograrse con un mínimo impacto sobre el uso de estos recursos. Sin embargo, la diferencia entre los objetivos de esta categoría y los de la categoría anterior es que una vez alcanzado un nivel mínimo de consumo, las aspiraciones cada vez mayores redundarían rápidamente en una demanda creciente por estos recursos. Es por lo tanto fundamental, con el fin de evitar tener que enfrentarse a desafíos mayores en el futuro, que las vías sustentables sean trazadas desde el principio.
Estos objetivos no son ni más ni menos importantes que los anteriores, ni sus temas menos relevantes en el combate contra la pobreza. El aseguramiento de una provisión de alimentos adecuados y nutritivos para todos o del acceso a la educación primaria, por ejemplo, son ambos objetivos que están en el centro de la agenda contra la pobreza. Sin embargo, las implicancias sobre la sustentabilidad ambiental de un objetivo de alimentación son muy distintas de las que tiene uno relacionado con la educación. Es este hecho empírico el que debe reconocerse en la manera como los objetivos de desarrollo humano y ambiental se combinan en las distintas secciones de una futura agenda para el desarrollo. Impulsar la seguridad alimentaria de todos hoy y en el futuro, requiere de la incorporación de objetivos ambientales sobre un uso más eficiente de la tierra y del agua en los planes de desarrollo. La universalización de la educación primaria, por su parte, puede ser implementada sin metas específicas respecto del uso de los recursos naturales. Esta es la razón por la que éste último pertenece a la primera categoría de objetivos.
Alimentación, agua y energía son tres áreas en las que el desarrollo humano y la sustentabilidad ambiental deben ser considerados de manera conjunta, más aun si se considera que la población (en ciertos países) y los estándares de vida siguen creciendo. Para el 2030, el mundo va a necesitar al menos 50% más de alimentos. Esto, en un contexto en el que existe además una presión sobre la demanda de tierras proveniente de los biocombustibles y la captura de carbono (Banco Mundial, 2007). La demanda por agua habrá aumentado en un 30% y dos tercios de la población mundial vivirá, probablemente, en áreas con escasez de agua (The Water Resources Group, 2009; Bailey, 2011). El mundo necesitará 45% más de energía y, al mismo tiempo, tendrá que efectuar importantes reducciones en la emisión de gases de efecto invernadero (GEI) para evitar cambios climáticos desastrosos (actualmente, solo el 13% de la energía proviene de fuentes renovables) (International Energy Agency, 2011). Estas presiones van a seguir empujando al mundo hacia o más allá de los límites planetarios. Sus consecuencias, en términos de cambio climático y agotamiento de los recursos van a su vez a dificultar el progreso de la lucha contra la pobreza pudiendo incluso dar lugar a retrocesos.
Los objetivos en este tipo de áreas tendrán que involucrar tres tipos de acciones: incrementar el acceso de ciertas personas a los recursos que participan del consumo y la producción; crear incentivos para que todos los gobiernos desarrollen estrategias de uso eficiente de sus recursos en el consumo y la producción y; crear incentivos para que ciertos gobiernos disminuyan el consumo de recursos en sus actuales patrones de consumo y producción.
Qué países tendrán que implementar qué tipo de acciones será una pregunta que probablemente esté en el centro de la discusión sobre la adopción de este tipo de objetivos. En el caso del objetivo de Energía Sustentable para Todos, la mayor parte de las propuestas existentes no especifican qué países son responsables por qué aspecto del objetivo. Mientras la meta de universalizar el acceso a la energía está claramente diseñada para aquellos países en los que éste no está garantizado, el objetivo de incrementar la participación de las energías renovables en el suministro mundial podría lograrse mediante múltiples combinaciones de acciones de parte de diferentes países. Estas especificaciones tendrían que lograrse por medio de distintas negociaciones una vez alcanzado el consenso respecto del objetivo y las metas generales. Esto podría representar una fortaleza si derivara en una aproximación por etapas a la negociación de temas difíciles, o una debilidad si creara una situación en la que se lograra un consenso respecto de las aspiraciones pero no de las acciones a seguir. Para mantener un consenso político sobre este tipo de objetivos debe definirse cuidadosamente una gradiente de responsabilidades. Llegar a este acuerdo podría demorar varios años.
Una vez definida la atribución de responsabilidades, lo que hace distintivo este tipo de objetivos es que su logro dependerá del cumplimiento de metas de desarrollo humano y de sustentabilidad ambiental.
Objetivo modelo:
Definir metas de desarrollo sustentable (por ejemplo, “energía sustentable para todos”; “trabajos sustentables para todos”, “agua sustentable para todos”) por objetivo.
- Metas de resultado por periodo y por nivel de logro esperado de cada componente del desarrollo humano (e.g. fecha para el acceso universal a energía, agua o servicios sanitarios, fecha para lograr un cierto nivel de empleo en el sector formal, etc.).
- Metas de resultado por periodo y por incremento esperado del uso eficiente de los recursos (e.g. reducir el gasto energético en la producción de alimentos).
- Metas de resultado por periodo y por reducción esperada del uso general de los recursos (e.g. fecha para duplicar la proporción de energías renovables en el suministro mundial, fecha para reducir a la mitad las emisiones de carbono del crecimiento económico global, fecha para reducir el uso per cápita de agua potable).
- Metas de alianza para las contribuciones a la implementación (e.g. nivel de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD)/financiamiento climático para proyectos de infraestructura sustentable; financiamiento privado para proyectos de infraestructura sustentable, eliminación de los subsidios a los combustibles fósiles, transferencia tecnológica).
- Indicadores para medir los progresos en el cumplimiento de cada meta.
Las áreas cubiertas por este tipo de objetivos podrían ser: infraestructura (energía, agua, transporte, TICs), crecimiento económico y empleos, alimentos y nutrición (incluido el uso del suelo).
Defendiendo el progreso en el futuro
Aun si la pobreza lograra erradicarse y la transformación económica llegara a implementarse en cada país, existe el riesgo de que el progreso humano se vea debilitado por presiones ambientales –ya sea por shocks climáticos catastróficos o por el impacto gradual que tiene una presión sobre el uso de los recursos cada vez mayor. Algunos creen que para defender el progreso en el futuro la nueva agenda para el desarrollo debiese estar basada en objetivos enfocados exclusivamente en los límites ambientales. Si se lograra un consenso en torno a tales objetivos –algo por lo demás nada seguro-, se requeriría de metas y alianzas bastante diferentes de las especificadas para las dos categorías de objetivos antes descritas. Más que enfocarse en el desarrollo humano de las actuales generaciones, estos objetivos se centrarían en un conjunto de áreas que requieren de acuerdos globales para salvaguardar los recursos comunes clave que no están bajo la jurisdicción de ningún gobierno en particular. Básicamente los océanos y la atmósfera.
Ambas áreas son actualmente objeto de complejas negociaciones globales y es poco probable que nuevos objetivos pudiesen romper el bloqueo político. Sin embargo, si estos nuevos objetivos entregaran una hoja de ruta para el desarrollo humano sustentable, entonces también podrían aspirar a lidiar con el problema del manejo de los recursos globales comunes.
Un objetivo global en estas áreas tendría metas de sustentabilidad ambiental orientadas a la promoción de los bienes públicos globales en materia de uso de recursos y límites planetarios. Alcanzarlas requeriría que todos los países llegaran a un acuerdo respecto de una manera justa de manejar estos recursos y que se asegurara que su uso individual y colectivo contribuyera lo más posible a mejorar el bienestar humano.
Objetivo modelo:
Definir metas de sustentabilidad ambiental (mantener el calentamiento global en 2°C, mantener la biodiversidad en los océanos)
- Metas de resultado a nivel global (e.g. reducción de las emisiones de carbono, concentración de nitrógeno en los océanos, reposición del stock de peces).
- Metas de alianza para la acción global que permitieran lograr estos objetivos incluyendo financiamiento climático y transferencia de tecnología.
- Para algunas áreas como el clima, estos objetivos podrían servir como referentes. Las metas numéricas tendrían que esperar que se alcanzarán acuerdos globales en otros espacios.
Las áreas cubiertas por este tipo de objetivos podrían ser: cambio climático, ecosistemas (océanos, ríos, bosques) y los recursos de biodiversidad ahí contenidos.
Conclusión
Luchar contra la pobreza y por la sustentabilidad ambiental por medio de un mismo conjunto de objetivos ofrece la posibilidad de abordar los dos principales problemas de nuestro tiempo simultáneamente. Si bien ambos están entrelazados, las obligaciones y acciones requeridas por parte de los distintos actores para lograr objetivos en cada una de estas áreas son muy distintas.
La agenda post-2015 plantea la oportunidad de formular un conjunto de objetivos que reconcilie las dos tendencias más importantes de los últimos años: una riqueza creciente y una creciente degradación ambiental. Esta sería una agenda que pondría al mundo en la senda de terminar con la pobreza, pero en un contexto de recursos limitados que deben ser distribuidos de manera justa entre los países y la gente. La lucha contra la extrema pobreza no puede cuestionarse por causa del aumento del nivel de consumo de los habitantes de estos países, pero tampoco pueden las políticas de lucha contra la pobreza ignorar los limites ambientales bajo el riesgo de terminar acabando con ellas mismas.
Al descomponerlo en distintas problemáticas, este artículo ofrece una vía práctica para pensar sobre este desafío. Los recursos involucrados en los diferentes objetivos de reducción de la pobreza son muy distintos y esto debiera quedar reflejado en las nuevas metas. Su éxito o fracaso dependerá en última instancia en las acciones tomadas a nivel nacional. Mientras algunos asuntos sólo requieren recursos o transferencia de conocimiento por parte de la comunidad global, otros requieren mucho más, como sucede con la reducción en el uso de los recursos con el fin de permitir un mayor consumo entre los más pobres. Adicionalmente, hay ciertos desafíos comunes globales que deben ser abordados de querer mantenerse el progreso en todos lados. Éstos podrían potencialmente incluirse en un nuevo acuerdo si las condiciones políticas lo permitieran. Estas distinciones debiesen quedar reflejadas en este nuevo acuerdo. De ser formulado adecuadamente y con el suficiente respaldo político, un acuerdo post-2015 podría entregar una aproximación global completamente nueva al progreso humano, una que fuera apropiada tanto para la política global como para los desafíos que enfrentamos.
[1] Este artículo fue publicado originalmente con el título “How to build sustainable development goals: integrating human development and environmental sustainaibility in a new global agenda” por el Overseas Development Institute (ODI) en Marzo del año 2013. Traducción a cargo de Humanum.
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