viernes, 14 de junio de 2013

El debate Post-2015 – ¿Una revolución silenciosa? | Revista Humanum

Foto: Fleur Suijten / www.sxc.hu
A medida que avanzan las consultas sobe la agenda de desarrollo Post-2015, tanto en los pasillos de Naciones Unidas como entre la comunidad del desarrollo en general, el intercambio de opiniones respecto de qué esperar de este proceso continúa. ¿Es, cómo sostienen los pesimistas, simplemente mucho ruido y pocas nueces, un gran circo del desarrollo que pretende escuchar las voces del mundo en circunstancias que la agenda final ya ha sido decidida? ¿O se trataría más bien, como sostienen los optimistas, de una revolución silenciosa, de una transformación a penas perceptible sobre la manera cómo hemos pensado y llevado a la práctica la idea desarrollo durante las últimas décadas, transformación que en último término desembocará en una agenda de desarrollo más efectiva? Cómo ocurre con frecuencia la realidad se encuentra en algún punto intermedio entre estos dos extremos[1].
Al explorar el primer escenario, podría fácilmente argumentarse que las consultas sobre lo que debiese incluir la agenda de desarrollo tras la fecha para el cumplimiento de los Objetivos del Milenio (ODM) el año 2015, se parece bastante a un gran “Circo del Desarrollo”. Una mirada rápida a la sección “Procesos” del sitio web oficial Beyond 2015, basta para marear y mantener entretenido a quien quiera: tras el Panel de Alto Nivel de la ONU está el Grupo de Trabajo sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible, las consultas nacionales en más de 80 países, once consultas temáticas, consultas regionales, por no hablar de las plataformas en línea, The World We Want 2015, y My World, donde cualquier ciudadano del mundo con acceso a Internet puede hacer oír su voz.
Como si esto no fuera suficiente, todos estos procesos están apoyados por una jungla de procesos y unidades organizacionales para la coordinación técnica y política de Naciones Unidas, con los Estados Miembros y el Secretario General a la cabeza. Nada de esto es barato por lo que más vale merezca el esfuerzo. Con tal grado de complejidad y ambición en las apuestas –y una historia de estancamiento en otras negociaciones multilaterales en torno a temas como el comercio y el cambio climático-, resulta tentador inclinarse por las voces escépticas y mantener las expectativas bajas.
Sin embargo, si nos ponemos del lado más optimista, se descubren señales que dan cuenta de cambios reales en las posturas respecto de al menos cuatro paradigmas significativos para el desarrollo futuro. Vamos a explorar cada uno de ellos y a observar lo nuevo y sus probabilidades de supervivencia en el transcurso de las negociaciones que se prolongarán durante los próximos dos años.
Un mundo- Una agenda
Para empezar, el principio de Universalidad ha ganado peso. Mientras los ODMs fueron criticados por ser una agenda decidida por el Norte global para el Sur global, se espera que la agenda Post-2015 sea una verdadera agenda global. Esto abre nuevas posibilidades en la medida que países como los Estados Unidos, Dinamarca o Japón se verán potencialmente obligados a encontrar maneras de enfrentar desafíos del desarrollo como la obesidad (como parte de una meta de Hambre y Nutrición) o la reducción de su huella de carbono (como parte de las metas relacionadas con el Crecimiento Sustentable o la Resiliencia). Lo novedoso no está tanto en que estos países “desarrollados” tengan que adentrarse en esas áreas pues todos lo hacen en cierta medida. Lo “nuevo” radica más bien en el hecho que puede que exista una agenda global facilitada por Naciones Unidas que les diga cómo y en qué medida hacerlo. Los papeles se están invirtiendo.
Son muchos los factores que presionan a los lideres mundiales a aceptar este punto. Entre éstos destacan nuestras experiencias comunes en torno a la crisis financiera global y a los eventos climáticos extremos que dan sustento a las teorías sobre el cambio climático. Todo esto da cuenta de nuestra interdependencia y de las sinergias entre los pilares del desarrollo económico, social y ambiental. La aceptación de este punto se debe también, en gran medida, a los esfuerzos de líderes como el Secretario General Adjunto y Asesor Especial para la planeación del desarrollo Post-2015 Amina Mohamed, quien ha señalado en numerosas ocasiones, la necesidad de contra con una agenda global y la no-viabilidad de tener agendas distintas para el crecimiento económico y el medio ambiente. Más aun, la carta de presentación del Informe del Panel de Alto Nivel, publicada el 30 de Mayo del año 2013, uno de los principales barómetros respecto del contenido del marco Post-2015, aboga por “una agenda Post-2015 única y universal que difunda esta visión por el bien de la humanidad”. La universalidad de la futura agenda para el desarrollo pareciera estar cerca de convertirse en realidad.
Sin embargo, es necesario más trabajo para llegar a un entendimiento común respecto de que significa en la práctica y en términos políticos, una agenda universal. Respecto de este punto, la noción del marco de “Responsabilidades comunes pero diferenciadas” (CBDR por sus siglas en inglés) se está planteando como la alternativa lógica. Ésta, parte de la afirmación normativa que todos los países comparten la responsabilidad de preservar los recursos necesarios para asegurar la sustentabilidad del planeta. Pese a esto, persisten desafíos políticos y prácticos. Por ejemplo, ¿quién es responsable por el agotamiento de los recursos y las emisiones de carbones que resultan de la producción de bienes, los consumidores en el Norte global o los países en desarrollo donde la mayoría de estos bienes son producidos?
¿Como van a interactuar los límites sobre el uso y comercio de recursos con la noción de soberanía nacional? ¿Qué mecanismos de gobernanza global se autorizarán para sancionar a los países que no cumplan con sus compromisos? Estas son sólo algunas de las complejas preguntas que derivan de la idea de una agenda global.
Qué tan iguales queremos ser?
El segundo principio que ha cobrado un lugar central en los debates es el de Igualdad. Una lección clave aprendida de los últimos 13 años de implementación de los ODMs es que el crecimiento económico por si sólo no es capaz de acabar con la pobreza. En efecto, si bien las diferencias entre los países han disminuido durante la última década gracias a que varios países en desarrollo se han “graduado” de países de ingreso medio, las desigualdades internas han aumentado. Tanto así, que el 70% de los pobres del mundo viven en estos países “ricos”.
Una conclusión clave de la Consulta Temática Global sobre Desigualdades es que “el marco para el desarrollo Post-2015 deberá incluir un objetivo mundial independiente acerca de las desigualdades. Este objetivo no deberá limitarse a las desigualdades económicas; más bien, deberá abordar otras dimensiones clave, como las disparidades entre los géneros y la discriminación por razón de género. Un objetivo independiente sobre las desigualdades debe complementarse, en todas las esferas de objetivos del marco, con metas e indicadores enfocados en la situación de los grupos menos favorecidos y en los principales factores económicos, sociales, ambientales, culturales y/o políticos que influyen en las desigualdades”. De hecho, el tema de las múltiples desigualdades que se intersectan ha sido mencionado con fuerza en las consultas, reflejando que la comprensión respecto de la importancia de la desigualdad y sus efectos perniciosos sobre el desarrollo sustentable va en aumento.
Investigaciones recientes señalan que los países con tasas decrecientes de desigualdad pueden lograr un desarrollo significativamente mayor que los países donde éstas van en aumento. Otro indicador de la preocupación creciente por las desigualdades puede observarse en las recientes declaraciones del Presidente del Banco Mundial Mr. Jim Yong Kim. Él ha planteado el objetivo más audaz de acabar con la pobreza (y no solo reducirla); y un cambio hacia una misión más amplia orientada a acabar con la desigualdad mediante de la construcción de una “prosperidad compartida”.
Si bien esta noción no resulta particularmente sorprendente dada la prevalencia cada vez mayor de la desigualdad en el mundo, el hecho que haya pasado a ser considerada un componente central para la futura agenda para el desarrollo es novedoso y, de adoptarse, potencialmente revolucionario. Su eventual implementación requeriría que los estados miembros desarrollaran medidas redistributivas, e.g. mediante reformas tributarias, aumentos del salario mínimo y el acceso igualitario a todos los servicios públicos. Además de representar esto un cambio significativo en la mentalidad nacional y la cultura de muchos de estos países –algo que raramente ocurre de la noche a la mañana-, es probable que muchos de ellos se opongan a la idea de una meta global sobre la desigualdad que pudiera interferir con sus políticas nacionales.
Por lo mismo, era de esperarse que el informe del Panel de Alto Nivel pusiera el crecimiento económico por sobre el problema de la desigualdad. El Informe señala que “reconocemos que cada país está buscando una manera de abordar la desigualdad de ingresos pero sentimos que la respuesta está en las políticas de cada país y no en la definición de una meta global”. Más adelante agrega que “la historia también muestra que […] los países difieren profundamente tanto en su punto de vista respecto de cual es el nivel de desigualdad de ingresos aceptable como en las estrategias a adoptar para reducirla” (p. 16 de la versión en inglés).
A juzgar por el Informe y pese que el llamado desde las consultas a abordar la desigualdad en la nueva agenda como una meta independiente es fuerte y claro, es muy probable que esto no ocurra. Dicho esto, hay quienes argumentan que si las metas para el desarrollo son lo suficientemente ambiciosas, una meta independiente sobre la desigualdad sería redundante puesto que se estaría constreñido a reducir la desigualdad de querer cumplirlas. De todos modos pareciera ser que si la igualdad no queda explícitamente mencionada ya sea como una meta independiente o como un segundo criterio de asignación a nivel de los objetivos nacionales –del tipo “reducir la desigualdad a la vez que la pobreza”-, la agenda estará dominada por una orientación hacia el crecimiento.
Crecimiento – con una advertencia
En tercer lugar, el principio de sostenibilidad pareciera haber sido aceptado como parte de la nueva agenda, al punto que ya se hace referencia a ellos como los “Objetivos de Desarrollo Sostenible” (ODS). De nuevo, la pregunta es si el Norte global está listo para realizar concesiones en términos de los estándares de vida adquiridos, y si el Sur global, por su parte, está dispuesto a soltar el ‘sueño desenfrenado de industrialización y consumo’ en el que el Norte ha vivido durante las últimas décadas. Por lógicas que sean estas preguntas, lo novedoso es que estemos teniendo este debate.
A juzgar por el reporte del Panel de alto nivel, la noción de sostenibilidad llegó para quedarse: “Llegamos a la conclusión de que es el momento indicado para unir las dimensiones sociales, económicas y ambientales de la sostenibilidad que guían al desarrollo internacional” (p. 5). El momento coincide con la decisión tomada en Rio+20 para desarrollar una serie de objetivos de desarrollo sostenible que sean coherentes e integrados con la agenda de desarrollo más allá del 2015, así como las fechas límites para que lo países establezcan negociaciones para un nuevo tratado que limite las emisiones de gases de efecto invernadero.
Si bien la aceptación general del principio de sostenibilidad es un importante paso adelante, su ‘potencial transformador’ depende de la formulación real de los objetivos relacionados y de los indicadores dentro de la agenda de desarrollo final. Obviamente, para que sea relevante alguien tiene que ceder. La pregunta es quién está dispuesto a dar qué, y cuánto.
Atando cabos
Finalmente, el principio de un enfoque holístico de los diferentes sectores del desarrollo ha emergido en muchos de los debates. Por ejemplo, la Consulta en Madrid de Alto Nivel sobre Hambre, Seguridad Alimentaria y Nutrición dentro del proceso de formación de la Agenda psot-2015 declaró que “debido a la naturaleza transversal e interdisciplinaria de la nueva agenda que enfatiza la relación entre la seguridad alimentaria y la nutrición, es crítica la coordinación apropiada y la coherencia entre los diferentes actores y agentes de todos los niveles.” A manera de otro ejemplo, el debate en línea sobre Educación recalcó los vínculos con desigualdades de género, desigualdades económicas y el impacto del conflicto y los desastres para obtener acceso equitativo a la educación.
La noción de un enfoque holístico implica una nueva prerrogativa para revisar cada objetivo en el contexto de los otros, e identificar sinergias para su ejecución más efectiva. Gracias a las lecciones aprendidas al implementar los ODMs, ahora sabemos mucho más sobre las interconexiones entre  diferentes objetivos de desarrollo sectoriales. Reconocemos lo que no siempre fue obvio: que una familia en condiciones de pobreza no está solamente desfavorecida económicamente; también enfrenta un conjunto de otros desafíos relacionados con temas como la igualdad de género, la vulnerabilidad ambiental, el acceso a una buena nutrición, educación, derechos humanos y trabajo decente. Solamente un enfoque holístico y sostenible puede sacar a las personas de las condiciones de pobreza y contribuir a su desarrollo humano.
El enfoque de Derechos Humanos, adoptado en 2003, también ha sido de utilidad para reforzar la noción de un enfoque holístico al recalcar principios como la universalidad, la interdependencia y su interrelación con otros objetivos.
Mientras la idea de un enfoque holístico parece ser hoy casi parte del sentido común, el reto consiste en el “cómo” reflejar esta noción en la formulación de objetivos eventuales, y cómo implementarla en la práctica. Lo segundo requerirá la colaboración entre las agencias y los sectores a un grado nunca antes visto, y potencialmente la unión de varios sectores del desarrollo y la reestructuración de departamentos dentro de las organizaciones – acciones que representan retos enormes para los profesionales del desarrollo en las Naciones Unidas, en la comunidad de donantes, y más allá.
¿Una oportunidad perdida?
En suma, nuevos paradigmas con implicaciones potencialmente significativas están ganando terreno en los debates sobre lo que debería constituir la agenda más allá del 2015. Así, universalidad, sostenibilidad y el principio de un enfoque holístico parecen haber llegado para quedarse, de una forma u otra, a través de su incorporación en los objetivos eventuales, y su implementación subsecuente será la verdadera prueba. El hecho de que la noción de Igualdad con una perspectiva de derechos humanos se esté arraigando en las discusiones, es en sí un éxito notable. En cualquier caso, por las razones políticas descritas con anterioridad, la Igualdad tiene menores oportunidades de sobrevivir conforme avanza el debate.
Volviendo a la pregunta inicial, el éxito aparente de tres de cuatro cambios de paradigma no es un mal resultado. Declarar que estamos presenciando una ‘revolución silenciosa’ es probablemente demasiado optimista, pero de cualquier manera sí estamos más cerca del escenario optimista que del escenario pesimista del ‘circo del desarrollo’. Parece razonable entonces concluir que estamos viviendo el establecimiento de nuevos y significativos paradigmas, que podrían contribuir a una agenda de desarrollo más efectiva en el futuro.
El hecho de que el paradigma de la Igualdad esté en riesgo de perder posición, paradoxalmente habla de su potencial transformador. En términos de maximizar sinergias, este es un objetivo bastante poderoso que, de ser implementado efectivamente, podría acelerar los logros del resto de los objetivos juntos. A reserva que la vacilación para hacerse cargo de este tema cambie dentro de los dos próximos años, la Igualdad podría pasar a ser vista como la oportunidad perdida de las consultas de la agenda Post-2015. Sin embargo, aún faltan dos años por transcurrir, más reportes que esperar, y más opiniones a intercambiar. Mucho puede suceder.
Los líderes del mundo tuvieron la intención de crear un debate global e inclusivo, y lo lograron. Más de 750’000 personas en 194 países han participado e indicado su disponibilidad para un cambio audaz. La pregunta es si los líderes del mundo están dispuestos a tomar las consecuencias de los mensajes que han emergido. La credibilidad, la confianza de las personas que han invertido tiempo, emociones y sueños por un mundo mejor y, finalmente, nuestras oportunidades de resultar en una agenda de desarrollo más efectiva, dependen de ello.

[1] La autora agradece a Mikkel Broholt, Diego Antoni y George Gray Molina por sus valiosas revisiones, comentarios e ideas en el proceso de elaboración de este artículo.